證券時報
江聃
2025-05-10 12:31
1月17日證監會發布《中國證監會行政處罰裁量基本規則》(下稱《規則》)，明確裁量階次和裁量情節，明確行政處罰的梯次，統一各執法機關的裁量標準。筆者認為，《規則》的施行，將有利于推動資本市場法治化進程，有利于推動市場健康發展。
規范行政裁量權是推進法治政府建設的關鍵一環。《規則》將行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次。對罰款從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次予以明確，分別對應法定最低罰款金額以上至法定最高罰款金額30%以下、法定最高罰款金額30%以上至60%以下、法定最高罰款金額60%以上至100%以下，同時可以以前述百分比為基礎上下浮動10個百分點。
《規則》對從輕處罰、從重處罰等適用情形也有所明確。比如此前證券監管部門在執法中遇到暴力抗法情形，《規則》規定，“毆打、圍攻、推搡、抓撓執法人員……”等情形屬于從重處罰情形；“侮辱、謾罵執法人員”等情形屬于“可以”從重處罰情形，也即這些情形證券監管部門可以酌定是否從重處罰。當然，《規則》也明確了從輕處罰情形以及“可以”從輕處罰的情形，后一類情形證券監管部門可以酌定是否從輕處罰。
《規則》的出臺，推動了行政處罰標準統一，證券監管部門的裁量將更加精準到位，避免簡單一律就高或就低處罰，防止過罰不相適應，有利于規范行政執法，穩定市場預期，維護市場公平正義。
說到底，資本市場只有堅持依法從嚴監管，才能從根本上扭轉違法違規屢禁不止現象。2021年中辦、國辦印發《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，提出完善行政法律制度，大幅提高違法違規成本。在筆者看來，無論《規則》如何詳細，證券監管部門也將存在一定程度的自由裁量權，在此情況下，證券監管部門的行政處罰，既要遵循《規則》的相關規定，同時又要體現監管從嚴主基調，為此筆者建議如下:
一是對《規則》中的酌定從輕處罰、酌定從重處罰情形應體現從嚴監管原則。通過寬嚴相濟，可引導違法違規主體主動配合證券監管部門調查，最大限度減輕違法行為危害后果。《規則》規定了法定適用從輕處罰、法定適用從重處罰的情形，對此類情形毫無爭議可照章執行。
但對于“可以”酌定從輕處罰情形，本來就屬于“兩可”情形，建議目前階段應該謹慎適用、或暫不適用從輕處罰階次，比如對“主觀過錯較小”等情形，還是可適用一般處罰階次。另一方面，對于“可以”酌定從重處罰情形，也屬“兩可”情形，則建議適用從重處罰階次。要大幅提高違法違規成本，對違法違規主體的行政處罰，在法律法規允許的框架內，理應能嚴則嚴、能重則重。
二是更多適用頂格處罰。對于控股股東、實控人組織指使財務造假、惡意減持套利等違法違規行為，情節惡劣、危害嚴重，且無從輕、減輕處罰情節，應依法適用從重處罰階次，尤其要更多適用頂格處罰，也即行政罰款時可予以法定最高罰款金額的處罰。頂格處罰，或將把違法違規者罰得痛徹心扉、從此長個教訓。
三是強化對違法違規主體“立體追責”。在“行刑銜接”方面，《規則》規定了“先行后刑”“先刑后行”“刑事回轉”等三類情形的處理方式，筆者認為這充分落實了《行政處罰法》“違法行為構成犯罪，法院判處罰金時，行政機關已予當事人罰款的，應當折抵相應罰金”等規定。有關各方要通力配合，既要做好“行刑銜接”，也要做好“行民銜接”“刑民銜接”，要全力追究違法違規者應負的刑事責任（包括刑事罰金）、行政責任、民事責任。
總之，規范行政裁量權，限制了證券監管部門的自由裁量權，但在法律法規賦予的自由裁量權范疇內，監管利劍對違法違規行為應毫不留情予以最大限度嚴厲打擊。
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